Zijn de conclusies van de ICT Commissie volledig?
Het grootste nieuws duurt drie dagen wordt er gezegd. Dat blijkt ook wel weer met het eindrapport van de Tijdelijke ICT Commissie Elias. Vorige week verschenen en nu is er amper meer belangstelling voor. Althans in de media. Iedereen gaat weer over tot de orde van de dag. Zelf heb ik rustig de tijd genomen om het rapport eens goed te bestuderen. Want met zijn 219 bladzijden kun je het een lijvig rapport noemen. Dan mag je wel iets verwachten, nietwaar? Tien conclusies en 34 aanbevelingen samengevat. Vooral dat laatste heeft me enorm verwonderd: 34!! Als je zo ongeveer bij de tiende aanbeveling bent, ben je de eerste al weer vergeten. Ik vraag mij af of dit niet wat minder en krachtiger had gekund. Maar daarover meer in een andere blog.
De tien conclusies is waar ik mij nu op wil richten. De eerste conclusie is gelijk een klapper: "de Rijksoverheid heeft haar ICT-projecten niet onder controle". Een grotere open deur kun je niet hebben. Maar was dit feit trouwens niet de aanleiding voor het onderzoek van de tijdelijke Commissie? Merkwaardig dat je iets concludeert dat de aanleiding tot het onderzoek is. Maar misschien waren er toch nog kamerleden die het niet wisten. Dan kun je het beter maar gelijk als eerste conclusie noemen. Even om iedereen weer wakker te schudden.
De overige negen conclusies waren voor mij voor een deel een déjà vu. Werden een aantal van deze conclusies ook al niet genoemd als constatering in de rapporten van de Rekenkamer in 2007/2008? Misschien iets anders verwoord, maar het komt ongeveer op hetzelfde neer. Bijvoorbeeld de uitspraak van Saskia Stuiveling in 2008: "Ze (de ambtenaren - dk) snappen nog steeds niet wat kan". Dit heeft veel te maken met de tweede en zesde conclusie uit het Eindrapport van Elias. Maar ook de overige conclusies kom je regelmatig tegen in krantenartikelen (sinds 2005 bewaar ik deze) over falende projecten bij de overheid. Maar niet alleen bij de overheid overigens. Ook in de private sector komen falende projecten veelvuldig voor, zij het dat het minder in de publiciteit komt.
De Commissie Elias heeft circa twee jaar aan het onderzoek gewerkt met als resultaat een lijvig rapport. Blijkbaar is het nodig om alles nog eens weer goed op een rij te zetten. Dan ziet de burger dat het de overheid ernst is om iets te doen aan het terugdringen van de falende projecten. Het gaat toch om geld van de belastingbetaler, nietwaar?
Maar in hoeverre zijn de conclusies bruikbaar en is de politiek in staat om daadwerkelijk het tij te keren? En is met deze conclusies de werkelijke oorzaak van het probleem van de falende projecten bij de overheid benoemd? Om op deze laatste vragen een antwoord te geven, val ik terug op een model dat wij enige jaren geleden ontwikkeld hebben en regelmatig gebruiken. Het is een model met een kleine keten van "oorzaak en gevolg" zoals hieronder weergegeven:
Dit model van "oorzaak en gevolg" is voortgekomen uit de verschillende analyses in onze (Wortmann en Kremer) kritische beschouwingen over de rol van opdrachtgever. Het idee hierachter is dat wanneer je weet wat de keten van oorzaken is, je beter in staat bent om structurele verbeteringen aan te brengen in het terugdringen van falende projecten. Belangrijke voorwaarde is dan wel dat je vooraan in de keten begint met het doorvoeren van de verbeteringen. Ergens halverwege beginnen met het nemen van maatregelen lijkt in dat geval op symptoombestrijding.
Uiteraard was ik benieuwd op welke stap in de keten de conclusies van het Eindrapport Elias betrekking hadden. In hoeverre benoemen zij de kern van het probleem? Want aan conclusies zitten, zoals ook blijkt uit het eindrapport, aanbevelingen verbonden. Aanbevelingen die ten doel hebben structurele verbeteringen aan te brengen. In de figuur links heb ik de verschillende conclusies gepositioneerd in het model oorzaak en gevolg.
Hieruit blijkt dat circa 6 van de conclusies betrekking hebben op een gebrek aan regie, de aanwezigheid van een kloof tussen verschillende stakeholders, maar ook een overkill aan control. Er is een causaal verband tussen deze drie kenmerken (zie de probleemstelling in ons artikel over "de kloof: welke kennis heeft een opdrachtgever nodig"). Drie van de tien conclusies hebben betrekking op een onvoldoende voorbereiding van een project: vastgelegd in een haalbaarheidsstudie of businesscase. Simpel gezegd: wat wil ik, waarom wil ik het en wat levert het op. Overigens komt de eerste conclusie uit het rapport natuurlijk aan het einde van de keten in het model: de constatering dat er sprake is van falende projecten.
Wat leert het bovenstaande mij? Ten eerste dat er conclusies zijn getrokken die, hoewel niet nieuw, op zich wel relevant zijn. Het is goed dat ze nog een keer genoemd worden in een officieel rapport. Hoewel ik het niet eens ben met een gebrek aan ICT kennis bij de ambtenaren en de politiek. Dit is namelijk niet de werkelijke reden dat er sprake is van een kloof tussen de verschillende stakeholders (zie eerdergenoemd artikel).
Ten tweede dat er een aantal belangrijke conclusies missen: namelijk conclusies die betrekking hebben op het niet juist beleggen van de rol van opdrachtgever of een gebrek aan professionaliteit van de opdrachtgever. En dan hebben we het over ongeoorloofde vormen van opdrachtgeverschap: collectief, gedelegeerd, bestuurlijk en ambtelijk. Maar ook of de rol van opdrachtgever belegd is in de "business" en niet in de ICT afdeling. Deze laatste wordt door ons gezien als een interne opdrachtnemer en kan dus nooit de rol van opdrachtgever vervullen. Ook niet als gedelegeerde!
Zoals al eerder aangegeven: het nemen van maatregelen ergens verderop in de keten zal niet het gewenste effect opleveren. Namelijk het terugdringen van de falende projecten bij de overheid. De conclusies van de Commissie Elias zet iedereen dan ook op het verkeerde spoor. Een spoor dat zeker niet leidt tot verbeteringen, maar tot symptoombestrijding en nog meer overhead. Een spoor dat al decennialang wordt gevolgd en dat door de Commissie Elias nog een keer weer bevestigd wordt als het enige juiste spoor. Waarmee we voorlopig weer ver verwijderd zijn van een goede en structurele oplossing van het probleem van de falende projecten. Een gemiste kans, want met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid durf ik te stellen dat we over circa vijf jaar tot de conclusie komen dat het rapport van de Tijdelijke Commissie Elias weinig of niets heeft toegevoegd aan het terugdringen van de forse budgetoverschrijdingen van ICT-projecten bij de overheid.
Om dit te kunnen doen, grijp ik terug op een model dat, van het perspectief van een opdrachtgever gezien, de acht stappen weergeeft die doorlopen moeten worden om een project, als onderdeel van een investeringstraject, succesvol af te maken. Wij noemen dit het 
Zelf ben ik een "investering-denker" omdat ik denk dat de werkelijke oplossingen van het probleem niet in het project gezocht moet worden, maar daarbuiten (maar wel binnen het investeringstraject). Hiervan uitgaande, heb ik onderzocht welke van de aanbevelingen betrekking hebben op welke stap van het investeringstraject. Dat heeft een resultaat opgeleverd zoals weergegeven in bijgaande figuur. Hierin is de verdeling aangegeven van de aanbevelingen over de verschillende stappen. Het blijkt dat circa 47% van de aanbevelingen betrekking heeft op het project, en circa 32% op de aanbesteding/opdrachtverstrekking. Een klein deel heeft betrekking op de orientatie fase en het opstellen van de businesscase, respectievelijk 3% en 6% (onderdeel van het stadium van de initiatie). De overige 12% zijn niet toe te wijzen aan een specifieke stap. Deze hebben meer betrekking op het vergroten van de ICT kennis bij politici en ambtenaren. 
Gaan we uit van dit laatste referentiekader, zien we een iets ander resultaat zoals weergegeven in de figuur hiernaast. Het opstellen van de businesscase en met name de orientatie op de mogelijke oplossingen, is onderdeel van het project. Een project dat onder regie is van de CIO of IT manager en wordt aangestuurd door de project manager. Een interne of een externe medewerker. De vertaalslag van beleid naar uitvoering en de daarbij behorende oplossing in de vorm van een ICT systeem, valt onder verantwoordelijkheid van de ICT afdeling. Maar de justifcatie hiervan eveneens. 
Als we ook nog de positie van het BIT projecteren op het regiemodel of investeringtraject, wordt de situatie nog zorgwekkender. Wil het BIT daadwerkelijk van nut zijn, is het een sluis tussen het stadium van de initiatie en de realisatie. Op deze positie zou het goed kunnen werken. Maar dan zou er meer aandacht moeten zijn voor het goed doorlopen van de drie stappen in het 
