Vierendertig (jawel 34!!!) aanbeveling geeft de Commissie Elias om de forse budgetoverschrijdingen van ICT projecten bij de overheid terug te dringen. Of het ronduit mislukken ervan. De eerste vraag die bij mij opkomt is, waarom zo veel? Zie je door de vele bomen het bos nog? Of gaat het er om dat zo veel mogelijk ambtenaren en politici zich kunnen vinden in één of meerdere aanbevelingen? De meest in het oog springende aanbeveling is die over de oprichting van een tijdelijke ICT-autoriteit: het Bureau ICT Toetsing (BIT). Het BIT moet functioneren als een sluis: het tegenhouden en het reguleren van de stroom aan ICT projecten? Meer hierover in een aparte blog.
Als ik mij stort op de vierendertig aanbevelingen, komt al gauw de vraag naar boven hoe ik deze aanbevelingen moet interpreteren. Maar ook hoe je ze op hun waarde kunt beoordelen. En waar kan ik deze aanbevelingen aan toetsen? Maar bovenal, wat is de effectiviteit van de vierendertig aanbevelingen? Antwoorden die niet snel even te geven zijn. Toch wil ik een poging doen om gevoel te krijgen van de toegevoegde waarde van de vierendertig aanbevelingen.
Om dit te kunnen doen, grijp ik terug op een model dat, van het perspectief van een opdrachtgever gezien, de acht stappen weergeeft die doorlopen moeten worden om een project, als onderdeel van een investeringstraject, succesvol af te maken. Wij noemen dit het regiemodel voor opdrachtgevers en het wordt in een aantal van onze kritische beschouwingen (Wortmann & Kremer) over de rol van opdrachtgever gebruikt. Het is afgeleid van het borgingsmodel, en staat los van de verschillende projectmanagement methodieken. Deze laatsten zijn, zoals de naam al aangeeft, voor projectmanagement en niet voor opdrachtgevers. Met dit model kunnen we aangeven op welke onderdeel van het investeringtraject de aannbevelingen betrekking hebben.
Maar al snel loop je aan tegen de interpretatie van de aanbevelingen: wat wordt er mee bedoeld en waar heeft de aanbeveling betrekking op? Daarbij is het belangrijk te weten welk referentiekader de leden van de Commissie Elias hanteren. Een lastige, maar niet onmogelijk. De afgelopen jaren is mij duidelijk geworden dat er ruwweg twee stromingen zijn, elk met hun eigen referentiekader als het gaat om het verbeteren van de projectmatige resultaten. Niet alleen in de publieke sector, maar ook in de private. Zelf noem ik deze stromingen "project-denkers" en "investering-denkers". Tussen deze twee stromingen, of referentiekaders, zijn een aantal kenmerkende verschillen (zie elders op de website). De grote meerderheid heeft een referentiekader dat past bij de "project-denkers", een traditionele benadering van de problematiek en met name de richting die gekozen wordt in het vinden van de oplossingen. Alles wijst er op dat ook de leden van de Commissie Elias "project-denkers" zijn.
Zelf ben ik een "investering-denker" omdat ik denk dat de werkelijke oplossingen van het probleem niet in het project gezocht moet worden, maar daarbuiten (maar wel binnen het investeringstraject). Hiervan uitgaande, heb ik onderzocht welke van de aanbevelingen betrekking hebben op welke stap van het investeringstraject. Dat heeft een resultaat opgeleverd zoals weergegeven in bijgaande figuur. Hierin is de verdeling aangegeven van de aanbevelingen over de verschillende stappen. Het blijkt dat circa 47% van de aanbevelingen betrekking heeft op het project, en circa 32% op de aanbesteding/opdrachtverstrekking. Een klein deel heeft betrekking op de orientatie fase en het opstellen van de businesscase, respectievelijk 3% en 6% (onderdeel van het stadium van de initiatie). De overige 12% zijn niet toe te wijzen aan een specifieke stap. Deze hebben meer betrekking op het vergroten van de ICT kennis bij politici en ambtenaren.
Ik realiseer mij dat dit een ruwe indicatie is van de verdeling van de aanbevelingen. Zou je met opstellers hiervan in discussie gaan, zouden er wellicht nog wat verschuivingen optreden. Maar al met al geeft het toch een aardig beeld. Opvallend is dat de stappen in de (grote) staart van een investeringtraject niet of nauwelijks aan de orde komen in de aanbevelingen.
Zoals al eerder aangegeven, ben ik bij de interpretatie van de aanbevelingen uitgegaan van het referentiekader behorend bij het "investering-denken". Een belangrijk kenmerk hiervan is dat er sprake is van een heldere rolverdeling gedurende de 8 stappen van het investeringtraject met een juiste scheiding van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Dit in tegenstelling tot het refentiekader van de "project-denkers". Hierbij gaat men uit van het feit dat een probleem wordt opgelost in een project, waarvan de IT manager of CIO veelal de opdrachtgever is. Een tradionele manier van denken, die bij de meerderheid aanwezig is.
Gaan we uit van dit laatste referentiekader, zien we een iets ander resultaat zoals weergegeven in de figuur hiernaast. Het opstellen van de businesscase en met name de orientatie op de mogelijke oplossingen, is onderdeel van het project. Een project dat onder regie is van de CIO of IT manager en wordt aangestuurd door de project manager. Een interne of een externe medewerker. De vertaalslag van beleid naar uitvoering en de daarbij behorende oplossing in de vorm van een ICT systeem, valt onder verantwoordelijkheid van de ICT afdeling. Maar de justifcatie hiervan eveneens.
Het zwaartepunt van de aanbevelingen ligt nu bij de realisatie van het project, circa 56%. Hierbij geef ik de aanbevelingen die betrekking hebben op de aanbesteding/opdrachtverstrekking het voordeel van de twijfel. Namelijk dat deze geen onderdeel van het project is. Maar vaak wel onder verantwoordelijkheid van de ICT afdeling worden gedaan. In onze (Wortmann & Kremer) visie over goed opdrachtgeverschap, een fundamenteel verkeerd uitgangspunt (zie onze beschouwing hierover).
Ook nu is er sprake van 12% aanbevelingen die niet toe te kennen zijn aan een specifieke stap. Deze hebben betrekking op het vergroten van de ICT kennis van politici en ambtenaren. Een logische aanbeveling als je uitgaat van het "project-denken". In onze visie over goed opdrachtgeverschap hoeft een opdrachtgever niet of nauweijks over ICT kennis te beschikken. Wel moet een opdrachtgever in staat zijn op het juiste moment de juiste kennis erbij betrekken. Maar ook weer afscheid hievan durven te nemen. (zie "de Kloof: welke kennis heeft een opdrachtgever nodig?"). Maar dit laatste is een stelling die hoort bij "investering-denkers".
Wat voegt bovenstaande analyse toe aan de kwalitatieve beoordeling van de vierendertig aanbevelingen van de Commissie Elias? Het geeft volgens mij een redelijk inzicht in de effectiviteit als het gaat om het terugdringen van de forse budgetoverschrijdingen van de ICT projecten bij de overheid. De effectiviteit van deze aanbevelingen is uitermate beperkt. Ze hebben maar voor een klein deel betrekking op de verschillende stappen van een investeringtraject. Stappen die, uitgaande van gezond verstand, doorlopen moeten worden om het geheel tot een succes te maken. Het is te beperkt als je je richt op de realisatie van een investeringtraject. De initiatie en de exploitatie zijn, ook bij de overheid, minstens zo belangrijk. Het ware beter geweest als de commissie met circa 2 of 3 aanbevelingen per stap waren gekomen. Je had dan 24 aanbevelingen gehad die in zijn totaliteit een veel groter effect hebben op het terugdringen van de falende overheidsprojecten.
Als we ook nog de positie van het BIT projecteren op het regiemodel of investeringtraject, wordt de situatie nog zorgwekkender. Wil het BIT daadwerkelijk van nut zijn, is het een sluis tussen het stadium van de initiatie en de realisatie. Op deze positie zou het goed kunnen werken. Maar dan zou er meer aandacht moeten zijn voor het goed doorlopen van de drie stappen in het stadium van de initiatie. Het vormt de basis van een project, de basis voor de communicatie naar de stakeholders, de schakel tussen beleid en uitvoering, maar bovenal een manier voor het BIT om de haalbaarheid te toetsen. Het vormt voor de opdrachtgever het scenario, nodig voor het voeren van een goed regie. Maar zoals het nu is, moet het BIT ergens in het ict domein gepositioneerd worden. Van binnenuit de ICT beoordelen, en niet op de scheidslijn van de business en de ict. Met een grote kans dat het verzand in het moeras van verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
"De wonderen zijn de wereld niet uit" is een veel gehoord gezegde. Misschien dat dit ook van toepassing is op de effectiviteit van de vierendertig aanbevelingen. Zo denken, past bij de overheid. Want ook van ICT projecten worden wonderen verwacht als het gaat om het oplossen van problemen. Een illusie die nog steeds hoogtij viert bij politici en ambtenaren.